주민참여 예산제, 오해와 진실 /발제1

광주북구 주민참여예산제 사례

 

김 상 집 / 광주참여자치21 대표

   

Ⅰ . 광주광역시 북구 추진 배경

● 지방자치단체는 그 동안 공무원 중심의 예산편성으로 주민의 다양한 수요반영이 미흡하 였고, 예산편성의 공정성에 대한 주민불신 초래
납세 자인 주민의 알권리 보장, 주요 정책결정시 주민의 의사반영 등 예산편성과정에 주민 참여 요구 증 대   
● 재정분야에 주민의 참여를 통한 주민 신뢰 제고와 지방재정 민주주의를 실현하기 위해 주민참여예산제 추진

Ⅱ . 광주광역시 북구 추진과정

 1. 운영모델 구상 및 제도정비

● ‘참여예산제' 공약으로 당선(광주전남자치연대 공약)
_ 김재균 북구청장이 선거과정에서 예산정보 공개 및 주민의견 수렴을 공약으로 제시
_ 참여정부의 출범과 동시에 본격적으로 추진된 지방분권 정책과 시민단체에서 주장해온 참여예산제를 전격적으로 수용한 결과
● 조직내부 토론회(2003 상반기)
_ 청년간부회의, 북구발전연구회 등 자체토론을 통한 법령검토 및 제도운영에 대한 의견수렴
● 의회간담회 실시
_ 재정민주주의 실현 방안 등 제도 도입의 필요성 설명        
● 시민단체 토론회
_ 전문가 의견수렴으로 이론적 체계 확립과 주민공청회 등으로 필요성 및 공감대를 확산하는 데 주력  
● 전국 최초로 ‘주민참여예산제' 도입(2003. 9)
_ 2003년 9월 참여예산연구회 구성. 공무원 3명, 교수 1명, 구의원 1명, 시민단체 3명 등 모두 8명으로 구성
_ 전국 최초로 ‘주민참여예산제' 시행  
● 운영조례 및 규칙 제정(2004. 3)
_ 주민참여를 제도적으로 보장하기 위하여 운영절차와 기준을 규정하고, 참여주체인 예산참여시민위원회 구성?운영, 연구회 구성, 예산에 대한 정보공개 등을 명문화

 2. 조직기반 정비

 ● 주민참여예산제 연구회
_ 교수, 시민단체, 시민위원, 기초의원, 공무원 등 9명으로 연구회를 구성하여 조례 개정 연구, 역기능 해소방안, 발전방안 제시 등을 연구하여 제도의 효율성과 전문성 제고
 ● 예산참여지역회의
_ 본 제도의 참여주 체 조직으로서 위원은 공모제(동별 4명이상)를 원칙 으로 하고, 지역 대표성 부여를 위해 주민자치위원회 위원(3명)으로 동별 7~10명 정도로 구성 운영(총 192명)
_ 예산편성관련 기초적 지역주민 의견수렴, 시민위원회위원추천 등
 ● 예산참여시민위원회
_ 예산편성과정에 참여주체 조직으로서 시민위원회는 총 100명 이내로 구성 할 수 있으며, 현재 총 89명으로 구성?운영
_ 지역회의(3명), 비영리민간단체(단체별 1명) 추천을 통해 위촉하며, 지역별? 단체별 대표성 확보
_ 실질적인 운영주체로 예산정책토론회(사전설명회, 분야별토론회, 총괄토론회)를 주관 하여 개최하는 등 본 제도의 중심적 역할을 수행
* 분야별 5개 분과위원회 구성 : 자치행정, 재정경제, 문화정보, 주민생활지원, 도시환경
 ● 예산참여민관협의회
_ 시민위원회와 구 집행부간 예산편성관련 최종 조정?심의하는 단계
_ 참여대상은 시민위원회 위원장을 비롯한 5개 분과장 등 6명, 자치단체장 , 부단체장, 각 국장, 기획감사실장 등 6명





 3. 장애요인 극복

● 조직내부의 부정적 시각
_ 자치단체장의 강력한 추진의지 및 전문강사를 초빙하여 공무원마인드 전환교육 실시로 공무원의 인식전환을 도모하여 해결
● 기초의회의 예산심의권 침해 논란 제기
_ 구정살림살이에 대한 예산심의권 침해 소지에 대한 의회의 오해 와 우려가 있었으나, 의회간담회를 실시하여 구청장의 예산편성권 범위내의 문제라는 점을 설명, 예산심의권 침해 방지규정을 조례에 명문화하고, 시민위원에 대한 교육을 실시하여 사전에 방지 
● 예산참여시민위원의 전문성 부족으로 부실편성 우려
_ 주민예산학교 운영으로 개인 역량 강화를 도모하여 전문성 확보
_ 주민 공모제를 통한 위원 위촉으로 책임감?자긍심 부여
● 짧은 예산편성기간으로 다양한 주민의견수렴의 한계
_ 구 홈페이지에 의견수렴 코너를 상시운영하고, 분과위원회별로 자체토론회를 수시로 갖게 하는 등 사전 의견수렴과정에 다양한 채널을 확보 하여 해결하였으며
_ 예산과정 전반에 대하여 투명하게 공개하고, 주민이 이해하기 쉽도록 예산요구서 및 예산안을 사업별로 작성하여 구 홈페이지와 책자로 제작 발간하여 시의적절한 양질의 정보를 제공

Ⅲ . 주요 내용

1. 주민의견 수렴 및 교육

● ‘북구살림' 홈페이지 운영
_ 주민참여예산제 소개, 예산요구서 및 예산안 자료 등 재정운영사항을 제공 ?공개, 상시 주민의견 수렴(예산참여방)
주민예산학교 운영
_ 매년 예산참여시민위원을 대상으로 예산참여의 방법, 시민위원의 역할 등 예산에 대한 기본적인 지식, 실습위주의 교육프로그램을 시민단체에 위탁하여 이틀간 주민예산학교를 개최하여 위원들의 전문성 제고

 2. 예산정책토론회 개최

● 예산정책토론회 개최(예산참여시민위원회 주관)
_ 사전설명회(9월) : 전년도 결산, 다음년도 예산편성방향 설명·주민의견 수렴
_ 분야별 토론회(9월~10월) : 사업별 예산요구서 공개?설명 및 토론
* 예 산요구서를 알기쉽게 사업 별로 작성하여 사전배포 및 홈페이 지에 게시
● 총 괄 토론회 (10월~1 1월) : 구 전체 예산안 조정, 우선순위, 분야별 이견 조정
* 세입세출예산안 책자작성 시민위원에게 배포 및 홈페이지에 공개

3. 평가 및 환류

● 예산에 대한 주민의견 조정?심의
_ 시민위원 대표?공무원으로 구성된 예산참여민관협의회에서 조정?심의
● 주민의견 조정?심의 결과 공개
_ 사업별로 주민의견 반영?미반영 여부 및 반영액 인터넷 공개
_ 반영된 의견은 실무부서 통보하여 추진계획 수립 및 지속관리를 통하여 추진성과와 결과를 주민예산학교 운영시 보고
● 예산편성 참여자 보상실시
_ 예산반영 주민 표창 및 감사 서한문 발송


4. 예산편성과정의 변화

● 종전 : 5단계 ? 혁신후 : 14단계

Ⅳ . 혁신 성과

1. 새로운 재정자치 모델 제시
전국 최초로 주민참여 예산제 운영조례 제정
_ 울산 동구, 울산 북구, 대전 대덕구 등 파급
● 지방재정법 개정(‘05. 6월)에 주도적 역할

2. 재정운영의 투명성 ? 책임성 제고
● 주민의 알권리 보장으로 열린행정 구현

_ 이해하기 어려운 품목별 예산요구서 및 예산안을 사업별로 알기 쉽게 작성 하여 인터넷 게시 및 책자로 발간하는 등 지방재정 정보공개로 예산결정에서 집행에 이르는 전 과정 제공
● 주민의 참여와 의사반영으로 행정의 신뢰성 제고
_ 구정살림살이인 예산편성과정에 주민들의 직접 참여와 주민에 의한 예산 편성의 효율적 시스템 구축
● 예산결정의 공정성 및 효율성 확보
_ 지역주민의 행정에 대한 만족도 향상 및 행정과 주민 간 긍정적인 신뢰관계가 형성 되어 예산결정의 공정성 및 집행의 효율성 확보

[예산반영 사례 : 작지만 의미있는 사례]

● 주민의견 수렴 및 예산반영
_ 토론회 13회, 설문조사 4회
_예산반영 : 268건 접수, 194건 반영
● 클래식 소리나는 가로등 설치 - 예산참여시민위원
_문흥동 근린공원 : 24개소 14백만원
● 유기동물보호소 설치지원 - 동물애호가
_ 전남대학교 내 동물보호소 : 5백만원
● 어린이 통학로 확장공사 - 학부모
_ 광주동초등학교 앞 : 70백만원

Ⅴ . 향후 발전 방향

● On-Line을 통한 주민참여 확대
● 중기지방재정계획 시민위원회 참여
● 예산참여지역회의 내실 운영
● 주민 눈높이에 맞춘 알기쉬운 사업별예산서 작성공개와 제공
● 주민참여예산제 브랜드화 등


Ⅵ. 지역혁신과 주민참여예산제

  현재 지방의회는 예산편성권한이 없고 예산을 심의?의결하는 권한만 가지고 있다. 지방자치단체는 매년 5월 31일까지 기획예산처에 다음연도 국고보조금을 신청하여 10월 15일까지 통지받아 국고보조금에 대한 자치단체 부담금을 책정하여 다음연도 예산(안)을 편성한다. 이때 편성된 경직예산이 광주광역시의 경우 총예산의 92%, 자치구의 경우 97%가 넘는다.

  지금까지 지방의회는 국고보조금 사업을 삭감할 수도 없기 때문에 다음연도 총예산(안) 가운데 실질적으로 광주광역시의 경우 8%, 자치구의 경우 3%도 되지 않는 가용재원(자체예산)만 심의해 왔다. 매년 11월 정례회에 다음연도 예산을 심의?의결하고 있지만, 사실상 이미 집행부에 의해 92%, 97% 이상이 결정된 상태에서 지방의회는 3%, 8%도 채 되지 않는 속빈 강정 예산을 심의하고 있는 셈이다.

  지방재정법제36조제③항에 “지방자치단체의 장이 예산을 편성하는 때에는 제33조의 규정에 의한 중기지방재정계획과 제37조의 규정에 의한 재정투·융자사업에 대한 심사결과를 기초로 하여야 한다.”고 되어 있다. 그러므로 예산편성의 기초가 되는 중기지방재정계획과 재정투·융자사업의 심의과정에 지방의회와 주민의 참여가 실질적으로 이루어져야만 온전한 예산심의라 할 수 있다.

  지방재정법 제39조에 “지방자치단체의 장은 대통령령이 정하는 바에 따라 지방예산편성과정에 주민이 참여할 수 있는 절차를 마련하여 시행할 수 있다.”고 되어 있다. 또한 지방재정법시행령제46조제③항에 “주민참여 예산의 범위·주민의견수렴에 관한 절차·운영방법 등 구체적인 사항은 지방자치단체의 조례로 정한다”고 되어 있으므로, 지방의회는 주민참여예산조례를 제정하여 운영하여야 한다. 현재 광주광역시 북구에서는 이미 주민참여예산조례가 제정되어 매년 예산학교가 열리고 있고, 많은 주민들이 예산편성과정에 참여하고 있다. 그러나 광주북구 주민참여예산제 역시 지방의회의 예산심의와 마찬가지로 전체예산의 3%도 되지 않는 가용재원(자체예산) 심의에 머무르고 있다. 그러므로 지방의회와 주민총회를 4, 5월중에 열어 국고보조금 신청의 근거인 예산편성과정, 즉 중기지방재정계획과 재정투?융자심의에 직접 참여하여야 한다.

  주민참여예산제란 단순히 주민의 의견을 청취하는 제도가 아니다. 예산편성과 심의, 집행과 성과평가에 이르는 전 과정에 투명성, 공정성, 효율성을 높이는 제도이다. 세계 모든 도시들이 참여예산제를 실시할 때 기초행정 단위에서 주민총회를 통해 의견을 수렴하고 있다. 광주광역시 북구와 울산광역시 동구도 동단위의 주민총회를 통해 의견을 수렴하고 있다. 주민총회를 통해 수렴된 의견은 시민참여예산위원회를 통해 사업우선순위를 정하고, 이를 국고보조금 신청의 근거가 되는 중기지방재정계획과 재정투?융자심의에 반영해나가는 것이다.

  이때 지방의회는 주민총회와 시민참여예산위원회의 요구가 중기지방재정계획에 제대로 반영되었는지를 살펴보고 지방의원의 전문성을 살려 지역발전의 전망을 내놓는 것이다. 그 동안 지방의회는 3%, 8%도 되지 않는 가용재원만 심의해 왔지만 주민참여예산제를 통하여 예산편성의 근거인 중기지방재정계획과 재정투?융자사업을 국고보조금 신청 이전에 심의함으로써 예산편성과정에 지방의회의 의견을 반영할 수 있게 된다. 지방의회가 이 중기지방재정계획과 재정투?융자사업을 심의하여 의견서를 첨부하면 집행부는 5월 31일까지 국고보조금 등을 기획예산처에 신청하는 것이다. 이처럼 주민참여예산제는 그 동안 주민은 물론 주민의 대표기구인 지방의회의 의견조차 반영되지 않았던 국고보조금 위주의 예산편성과정에 주민과 지방의회가 함께 참여함으로써 온전한 예산심의를 한다는데 의의가 있다.

  이와 같이 주민과 지방의회가 예산편성의 흐름에 능동적으로 참여해야만 지역재정전망과 지역개발계획지표에 따른 투자배분의 적정성을 이해할 수 있고, 다음연도 예산안의 타당성을 심의할 수 있다. 지방정부의 지역재정전망과 지역개발계획지표에 따른 투자배분을 몇 년간 계속 파악하게 되면 중기지방재정계획 뿐 아니라 장기지방재정계획을 수립할 수 있게 되고, 따라서 장기적인 도시기본계획-도시만들기-를 수립하는 기본토대를 구축하게 되는 것이다.

관련자료1 / 광주광역시 서구 주민참여예산제 운영조례
관련자료2 / 주민참여예산제도 그 이후


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